Ferill 922. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1367 — 922. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingar á lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011 (réttindagæslumenn og persónulegir talsmenn).
Frá félags- og vinnumarkaðsráðherra.
1. gr.
Réttindagæslugæslumenn skulu fylgjast með réttindum fatlaðs fólks og veita því viðeigandi stuðning við réttindagæslu hvers konar, hvort sem það er vegna meðferðar einkafjármuna þess, þjónustu sem það á rétt á eða varðandi önnur persónuleg réttindi.
2. gr.
a. Orðin „á viðkomandi svæði“ í 3. málsl. 1. mgr. falla brott.
b. Í stað orðanna „veita hinum fatlaða nauðsynlegan stuðning“ í 4. málsl. 1. mgr. kemur: leiðbeina hinum fatlaða einstaklingi, veita honum nauðsynlegan stuðning eftir þörfum.
c. Í stað orðanna „aðstoðar réttindagæslumaður hinn fatlaða einstakling við að leita réttar síns miðað við atvik máls hverju sinni“ í 6. málsl. 1. mgr. kemur: veitir réttindagæslumaður hinum fatlaða einstakling leiðbeiningar og aðstoðar hann eftir þörfum.
d. 2. mgr. orðast svo:
Verði ekki orðið við ábendingum réttindagæslumanns skal hann leiðbeina og eftir atvikum aðstoða hinn fatlaða við að kæra málið til úrskurðarnefndar velferðarmála eða beina kvörtun til Gæða- og eftirlitsstofnunar velferðarmála og veita honum viðeigandi stuðning varðandi rekstur málsins eftir þörfum.
e. Á eftir 3. mgr. 6. gr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Réttindagæslumaður tekur ekki til meðferðar ágreining milli einstaklinga, en honum ber að leiðbeina þeim sem til hans leita með slík mál um leiðir sem færar eru innan stjórnsýslu og hjá dómstólum.
Réttindagæslumaður endurskoðar ekki ákvarðanir stjórnvalda í einstökum málum.
3. gr.
a. 1. mgr. orðast svo:
Fatlaður einstaklingur sem á vegna fötlunar sinnar erfitt með að gæta hagsmuna sinna skal eiga rétt á persónulegum talsmanni. Fatlaður einstaklingur velur sér talsmann í samráði við réttindagæslumann fatlaðs fólks. Eftir atvikum skal hafa samráð við nánustu aðstandendur, svo sem ættingja, vini eða þjónustuveitendur, leiki vafi á vilja hins fatlaða einstaklings í þeim efnum. Hinn fatlaði einstaklingur og persónulegur talsmaður hans skulu undirrita samkomulag um aðstoðina sem mælir fyrir um heimildir talsmanns skv. 1. mgr. 9. gr. Samkomulagið skal ekki fara gegn lögum og/eða góðu siðferði. Geti hinn fatlaði einstaklingur ekki undirritað samkomulag er heimilt að víkja frá skilyrði um undirritun enda sé vilji hans staðfestur af réttindagæslumanni með undirritun á samkomulagið. Samkomulagið skal borið undir sýslumann til staðfestingar á vali á talsmanni og efni samkomulagsins. Sýslumaður skal varðveita samkomulagið.
b. Á eftir 1. málsl. 2. mgr. koma þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Persónulegur talsmaður skal vera lögráða og varði samkomulag ráðstöfun fjármuna skal hann einnig vera fjár síns ráðandi. Hafi hann hlotið refsidóm fyrir brot á ákvæðum XXII. kafla, XXVI. kafla, 211. eða 218. gr. almennra hegningarlaga skal sýslumaður meta hvort hann sé hæfur til að verða persónulegur talsmaður. Við undirritun samkomulags skal liggja fyrir sakavottorð eða heimild sýslumanns til að afla upplýsinga úr sakaskrá.
c. Í stað orðanna „persónulegur talsmaður skal fá endurgreiddan“ í 4. málsl. 2. mgr. kemur: heimilt er að endurgreiða persónulegum talsmanni nauðsynlegan.
d. Við 2. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Útlagður kostnaður skal að jafnaði greiddur af hinum fatlaða einstaklingi. Sýslumaður getur þó ákveðið að hann skuli greiddur úr ríkissjóði ef eignir hins fatlaða einstaklings eru litlar eða aðrar sérstakar ástæður mæla með því.
e. Í stað orðanna „með hagsmuni hans að leiðarljósi“ í 3. mgr. kemur: í samræmi við vilja og óskir viðkomandi.
4. gr.
Sýslumaður skal hafa eftirlit með framkvæmd samkomulags milli fatlaðs einstaklings og persónulegs talsmanns og halda skrá um persónulega talsmenn. Réttindagæslumenn skulu hafa aðgang að skrá sýslumanns yfir persónulega talsmenn.
Hinn fatlaði einstaklingur getur hvenær sem er afturkallað umboð persónulegs talsmanns og skal réttindagæslumaður aðstoða hann við það óski hann eftir því. Sýslumaður getur fellt úr gildi samkomulag milli fatlaðs einstaklings og persónulegs talsmanns, komi fram ósk þess efnis frá öðrum hvorum eða báðum aðilum samkomulagsins eða frá réttindagæslumanni eða eftir atvikum lögráðamanni. Sýslumaður getur einnig fellt úr gildi samkomulag telji hann persónulegan talsmann ekki gegna skyldum sínum gagnvart hinum fatlaða einstaklingi eða uppfylli ekki lengur skilyrði skv. 2. mgr. 7. gr.
5. gr.
Persónulegur talsmaður skal ár hvert gefa sýslumanni skýrslu, á eyðublaði sem hann leggur til, um framkvæmd samkomulags skv. 1. mgr. 7. gr. og 9. gr. Skal þar gerð grein fyrir þeirri aðstoð sem persónulegur talsmaður veitti hinum fatlaða einstaklingi á fyrra ári. Nái samkomulag til aðstoðar við ráðstöfun fjármuna vegna daglegra útgjalda skv. 4. tölul. 1. mgr. 9. gr. skal sérstaklega gerð grein fyrir þeirri aðstoð með gögnum og skýringum um útgjöld.
Sýslumaður hefur heimild til að krefja persónulegan talsmann um frekari skýringar og/eða gögn um aðstoð sem persónulegur talsmaður hefur veitt á grundvelli samkomulags og eru sýslumanni nauðsynleg vegna eftirlits með samkomulaginu og er persónulegum talsmanni skylt að verða við því. Sýslumaður hefur heimild til að kalla eftir upplýsingum og gögnum frá hinum fatlaða einstaklingi og þjónustuveitendum, svo sem starfsmönnum félagsþjónustu sveitarfélaga, réttindagæslumönnum fatlaðs fólks og fjármálafyrirtækjum ef samkomulag tekur til ráðstöfunar fjármuna, sem varða framkvæmd samkomulags skv. 1. mgr. 7. gr. og 9. gr. og nauðsynlegar eru til að hann geti sinnt eftirliti sínu.
Persónulegur talsmaður skal gera sýslumanni grein fyrir aðstoð sinni hvenær sem hann krefst þess.
Þegar persónulegur talsmaður lætur af hlutverki sínu skal hann gefa sýslumanni skýrslu, á eyðublaði sem hann leggur til, um framkvæmd samkomulagsins, sbr. 1. mgr.
Ráðherra setur nánari reglur um skýrslugjöf samkvæmt þessari grein.
6. gr.
a. Í stað orðsins „reikningi“ í 2. málsl. 4. tölul. 1. mgr. kemur: reikningum.
b. Við 2. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Ráðherra skal í reglugerð kveða á um skrá sem sýslumanni ber að halda um persónulega talsmenn og framkvæmd sýslumanns við staðfestingu samkomulags og eftirlit með samkomulaginu. Ráðherra er í reglugerð heimilt, að höfðu samráði við þann ráðherra sem fer með málefni sýslumanna, að ákveða að þau verkefni sem sýslumönnum eru falin í lögum þessum verði á hendi eins sýslumanns.
7. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu. Með því eru lagðar til breytingar sem miða að því að skýra ákvæði um réttindagæslumenn og persónulega talsmenn hvað varðar hlutverk þeirra og heimildir ásamt því að kveða nánar á um samninga og eftirlit með samningum um persónulega talsmenn.
Fyrirhugað er að réttindagæslumenn flytjist til nýrrar mannréttindastofnunar og að samningar og eftirlit með persónulegum talsmönnum flytjist til sýslumanna, samkvæmt frumvarpi forsætisráðherra til laga um Mannréttindastofnun Íslands (þskj. 242, 239. mál.). Er þessu frumvarpi ætlað að styðja við framangreindar breytingar.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Árið 2011 voru sett ný lög um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011. Með lögunum var sett á fót réttindavakt innan félagsmálaráðuneytisins og kveðið á um svæðisbundna réttindagæslumenn fyrir fatlað fólk og persónulega talsmenn fyrir fatlað fólk. Árið 2012 bættist við kafli um ráðstafanir til að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk.
Nú, 13 árum síðar, hefur fengist ágæt reynsla á lögin og þróun orðið í málaflokki fatlaðs fólks. Í ljós hefur komið að þörf er á að skýra betur tiltekin atriði laganna og gera breytingar á þeim í ljósi fenginnar reynslu. Þá hefur forsætisráðherra lagt fram frumvarp á Alþingi um Mannréttindastofnun Íslands sem gerir m.a. ráð fyrir að réttindagæslumenn færist undir nýja og sjálfstæða mannréttindastofnun og að eftirlit með samningum um persónulega talsmenn færist til sýslumanna.
Í þessu frumvarpi er aðeins um að ræða breytingar til að skýra tiltekin atriði og til að styðja við flutning réttindagæslumanna til nýrrar Mannréttindastofnunar Íslands og samninga og eftirlit með persónulegum talsmönnum til sýslumanna sem kveðið er á um í framangreindu frumvarpi forsætisráðherra. Nauðsynlegt er talið að skerpa á ákvæðum laganna um hlutverk og heimildir réttindagæslumanna og persónulegra talsmanna, ásamt því að skýra ákvæði um samninga um persónulega talsmenn og eftirlit með þeim. Markmið frumvarpsins er að skerpa á ákvæðum laganna til að framangreindir aðilar geti betur sinnt hlutverki sínu og ljóst sé til hvers er ætlast af þeim. Með því verði réttarvernd fatlaðs fólks styrkt og því tryggður viðeigandi stuðningur í samræmi við ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem lögfesta á á yfirstandandi kjörtímabili samkvæmt stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs frá 28. nóvember 2021.
Við vinnslu frumvarpsins komu fram ýmis atriði tengd öðrum ákvæðum laganna sem kalla á ítarlegri skoðun. Ráðgert er að í framhaldinu fari fram frekari endurskoðun á lögunum sem taki m.a. mið af samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
3. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið kveður á um breytingar á ákvæðum um réttindagæslumenn og persónulega talsmenn.
Þær breytingar sem lagðar eru til á ákvæðum um réttindagæslumenn, þ.e. 5. og 6. gr. laganna, snúast annars vegar um að taka út tilvísun til svæðisskiptingar réttindagæslumanna og hins vegar að skýra hvert hlutverk þeirra er og mörk þess og leggja áherslu á að réttindagæslumenn veiti fötluðu fólki viðeigandi stuðning við gæslu réttinda og stuðning við nýtingu gerhæfis eftir því sem þörf er á hverju sinni. Felast breytingarnar m.a. í því að kveða á um að réttindagæslumenn veiti fötluðu fólki viðeigandi stuðning í stað þess að „vera því innan handar“ og að réttindagæslumenn leiðbeini fötluðum einstaklingi áður en veittur er viðeigandi stuðningur eftir þörfum. Þá er lagt til að skerpa á mörkum hlutverks réttindagæslumanna með því að kveða á um að réttindagæslumenn taki ekki til meðferðar ágreining milli einstaklinga og að þeir endurskoði ekki ákvarðanir stjórnvalda. Með því verði áréttað að hlutverk réttindagæslumanna er að veita fötluðu fólki stuðning við réttindagæslu gagnvart opinberum aðilum og einkaaðilum og að ekki sé um úrskurðaraðila að ræða.
Varðandi breytingar á ákvæðum um persónulega talsmenn er í fyrsta lagi lagt til að breyta uppsetningu 1. mgr. 7. gr. laganna til skýringarauka, auk þess að kveða nánar á um þau atriði sem greinin fjallar um. Sérstaklega má þar nefna að útvíkkað verði við hverja sé haft samráð við val á persónulegum talsmanni og hvenær það sé gert, nánar kveðið á um hvað skuli koma fram í samkomulagi um persónulegan talsmann og aðkoma réttindagæslumanns að samkomulagi skýrð þegar fatlaður einstaklingur getur ekki undirritað samkomulagið.
Lagt er til að kveða á um viðbótarskilyrði sem einstaklingar þurfa að uppfylla til að geta orðið persónulegir talsmenn, annars vegar varðandi lögræði og hins vegar að sýslumaður meti hæfi viðkomandi til að verða persónulegur talsmaður hafi hann hlotið refsidóm fyrir tiltekin hegningarlagabrot. Þá eru lagðar til breytingar á endurgreiðslu útlagðs kostnaðar persónulegra talsmanna til samræmis við ákvæði lögræðislaga.
Þá er lagt til að útvíkkað verði hvenær heimilt sé að fella samning um persónulegan talsmann úr gildi. Einnig er lagt til að kveðið verði á um eftirlit með samkomulagi um persónulegan talsmann.
Að lokum er kveðið á um að persónulegur talsmaður geti fengið aðgang að fleiri en einum sérgreindum reikningi, taki samkomulag um aðstoð til ráðstöfunar fjármuna.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Helsta alþjóðlega skuldbindingin sem hefur áhrif á lög um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011, og breytingalagafrumvarp þetta, er samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem undirritaður var af hálfu Íslands árið 2007 og fyrirhugað er að lögfesta á yfirstandandi kjörtímabili, sbr. stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar frá 2021.
Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011, var við gerð þess tekið mið af 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks (SRFF), en ákvæðið fjallar um jafna viðurkenningu fyrir lögum (728. mál á 139. lögþ.). Í 1. mgr. 12. gr. SRFF er áréttað að fatlað fólk eigi rétt á því að vera viðurkennt alls staðar sem persónur að lögum. Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að aðildarríkin skuli viðurkenna að fatlað fólk njóti löghæfis til jafns við aðra á öllum sviðum lífsins og skv. 3. mgr. skulu aðildarríkin gera viðeigandi ráðstafanir til þess að fatlað fólk fái þann stuðning sem það kann að þarfnast þegar það nýtir löghæfi sitt. Þá skulu aðildarríkin skv. 4. mgr. tryggja „að allar ráðstafanir, sem varða nýtingu löghæfis, feli í sér viðeigandi og árangursríka vernd til þess að koma í veg fyrir misnotkun í samræmi við alþjóðleg mannréttindalög. Með slíkri vernd skal tryggt að ráðstafanir sem varða nýtingu löghæfis virði réttindi, vilja og óskir einstaklingsins, leiði ekki til hagsmunaárekstra eða hafi ótilhlýðileg áhrif, séu í samræmi við og sniðin að aðstæðum viðkomandi einstaklings, gildi í skemmsta mögulega tíma og séu endurskoðaðar reglulega af til þess bæru sjálfstæðu og óháðu yfirvaldi eða dómstóli. Verndin skal taka mið af og vera í samræmi við þau áhrif sem slíkar ráðstafanir hafa á réttindi og hagsmuni einstaklingsins.“
Þá eru undirliggjandi einnig almennar meginreglur samningsins sem kveðið er á um í 3. gr. hans, en þær eru:
a. virðing fyrir eðlislægri reisn, sjálfræði einstaklinga, þ.m.t. frelsi til að taka eigin ákvarðanir, og sjálfstæði einstaklinga,
b. bann við mismunun,
c. full og árangursrík þátttaka í samfélaginu án aðgreiningar,
d. virðing fyrir fjölbreytni og viðurkenning á fötluðu fólki sem hluta af mannlegum margbreytileika og mannkyni,
e. jöfn tækifæri,
f. aðgengi,
g. jafnrétti á milli karla og kvenna,
h. virðing fyrir stigvaxandi getu fatlaðra barna og virðing fyrir rétti þeirra til að varðveita sjálfsmynd sína.
Í fyrstu almennu athugasemdum nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem gefnar voru út árið 2014, fjallar nefndin um túlkun 12. gr. sem byggist á almennum meginreglum samningsins sem tilgreindar eru í 3. gr. hans. Í athugasemdunum kemur fram að nefndin telji almennt hafa skort skilning á því að mannréttindasjónarhorn á fötlun feli í sér að hverfa þurfi frá þeirri hugmyndafræði að nota staðgengilsákvarðanatöku yfir í fyrirkomulag sem byggist á stuðningi við ákvarðanatöku. Nefndin leggur áherslu á að ríkjum beri skylda til að tryggja aðgengi fatlaðs fólks að þeim stuðningi sem það kann að þarfnast þegar það nýtir löghæfi sitt. Þau sem veiti stuðning varðandi löghæfi verði að virða réttindi, vilja og óskir fatlaðs fólks og ættu aldrei að vera jafngildi staðgengilsákvarðanatöku. 3. mgr. 12. gr. tilgreini ekki með hvaða hætti stuðningurinn ætti að vera, en hann geti verið með ólíku móti og gengið mislangt. Þá fari tegund og magn stuðnings sem veittur er eftir þeim einstaklingi sem í hlut á, enda sé fatlað fólk fjölbreyttur hópur og þarfir þess ólíkar.
Í athugasemdunum er einnig fjallað um verndarráðstafanir sem kveðið er á um í 4. mgr. 12. gr. samningsins og að túlka verði greinina í tengslum við önnur ákvæði hennar og samningsins í heild. Áhersla nefndarinnar hvað verndarráðstafanir varðar er á að aðildarríki komi á fót viðeigandi og árangursríkum verndarráðstöfunum fyrir beitingu löghæfis. Megintilgangur þessara ráðstafana verði að vera að tryggja að virðing sé borin fyrir réttindum, vilja og óskum einstaklingsins, þar á meðal réttinum til að taka áhættu og gera mistök. Í tengslum við virðingu fyrir réttindum og vilja einstaklingsins kemur einnig fram í athugasemdum nefndarinnar að ef ekki sé gerlegt að ákvarða vilja og óskir einstaklings eftir teljandi viðleitni verði „besta túlkun á vilja og óskum“ að koma í stað ákvörðunar um „það sem sé viðkomandi fyrir bestu“. Til þess að verndarráðstafanir tryggi virðingu við sjálfsákvörðunarrétt einstaklingsins þurfi þær að veita þeim vernd gegn misnotkun til jafns við aðra og fela í sér vernd fyrir ótilhlýðilegum áhrifum, sem nefndin telur vera til staðar ef samskipti stuðningsaðila og einstaklings sem nýtur stuðnings beri merki um ótta, árásargirni, ógnun, blekkingu eða óheiðarleika.
Markmið réttindagæslulaga er að tryggja fötluðu fólki sem á vegna fötlunar sinnar óhægt með að gæta réttinda sinna nauðsynlegan stuðning við það og við að nýta gerhæfi sitt. Með þessu frumvarpi er lagt til að skýra ákvæði um réttindagæslumenn og persónulega talsmenn með það fyrir augum að þeir aðilar sem að því koma geti betur sinnt starfi sínu og tryggja að framkvæmd laganna sé í samræmi við ákvæði SRFF, sér í lagi a-lið 3. gr. og 12. gr. hans.
Þá er framangreint einnig í samræmi við jafnréttisákvæði 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og 76. gr. stjórnarskrárinnar um rétt til aðstoðar.
5. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst fatlað fólk sem þarf stuðning við að gæta réttinda sinna, ættingja og aðstandendur þeirra, auk þeirra aðila sem fara með verkefni samkvæmt lögunum og þessu frumvarpi, þ.e. réttindagæslumenn fatlaðs fólks, persónulega talsmenn og sýslumenn.
Haft var samráð við helstu hagaðila, þar á meðal hagsmunasamtök fatlaðs fólks, réttindagæslu fatlaðs fólks og dómsmálaráðuneytið.
Þá voru áform um lagasetningu til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda frá 7. til 21. nóvember 2023, sjá mál nr. S-226/2023, og var helstu hagsmunaaðilum gert viðvart þar um. Fjórar umsagnir bárust, frá Mannréttindaskrifstofu Íslands (MRSÍ), Landssamtökunum Þroskahjálp, Öryrkjabandalagi Íslands (ÖBÍ) og Sýslumannaráði.
Almennt var vel tekið í áform um breytingar á lögunum. Helstu atriði sem tiltekin voru í umsögnum framangreindra aðila vörðuðu m.a. ákvæði um persónulega talsmenn, 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og fyrstu almennu athugasemd nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og réttindavaktina.
Í umsögnum MRSÍ og ÖBÍ komu fram áhyggjur af því að hlutverk persónulegra talsmanna væri oftúlkað og að í einhverjum tilvikum stjórnuðu persónulegir talsmenn nánast öllum athöfnum daglegs lífs hins fatlaða einstaklings í stað þess að veita viðkomandi stuðning. Lögðu umsagnaraðilar áherslu á að hlutverk persónulegra talsmanna væri að veita stuðning við ákvarðanatöku (e. supported decision-making) en ekki staðgengilsákvarðanatöku (e. substitute decision-making). Lögðu umsagnaraðilar því til að ákvæði laganna hvað persónulega talsmenn varðar yrðu skýrð og að virkt eftirlit með störfum þeirra væri tryggt til að tryggja að allar athafnir persónulegra talsmanna fari fram í samráði við hinn fatlaða einstakling og að þeir fari ekki með vald sem þeim hefur ekki verið falið. Í umsögn ÖBÍ kom einnig fram að samtökin teldu að færa þurfi framkvæmd og eftirlit með persónulegum talsmönnum undir sýslumann ásamt því að gera nauðsynlegar breytingar varðandi mat, hæfi, skilvirkt eftirlit og uppsögn/riftun samnings um persónulegan talsmann. Jafnframt telja samtökin að tryggja þurfi aðgengi fatlaðs fólks að nauðsynlegum hjálpar- og tjáskiptatækjum og túlkun til að draga úr tilbúinni þörf fyrir það að aðrir tali máli þess. Með frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um hvað koma skuli fram í samkomulagi um aðstoð persónulegs talsmanns, sbr. a-lið 3. gr. frumvarpsins, auk þess sem lagt er til að útvíkkað verði hvenær heimilt sé að fella samning um persónulegan talsmann úr gildi, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Þá er lagt til að nýju ákvæði verði bætt við lögin, sbr. 5. gr. frumvarpsins, þar sem kveðið verði á um eftirlit með samkomulagi um persónulega talsmenn.
Vísað er til 12. gr. SRFF og fyrstu almennu athugasemdar nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem nefndin gaf út árið 2014, í umsögnum ÖBÍ og Landssamtakanna Þroskahjálpar og lögðu samtökin áherslu á að horft væri til þess við lagabreytingarnar. Eitt af markmiðum þeirra breytinga sem frumvarpið kveður á um miðar að því að samræmi sé betur tryggt við 12. gr. SRFF og þau sjónarmið sem fram koma í almennum athugasemdum nefndarinnar.
Lagt er til í tveimur umsögnum, MRSÍ og ÖBÍ, að réttindavaktin færist undir sjálfstæða Mannréttindastofnun Íslands þar sem verkefni hennar falli vel að verkefnum fyrirhugaðrar stofnunar auk þess sem þannig er talið mega tryggja hlutleysi réttindavaktarinnar sem eftirlitsaðila. Ekki eru lagðar til breytingar á réttindavaktinni í þessu frumvarpi en gert er ráð fyrir að hlutverk hennar verði tekið til skoðunar í frekari breytingum sem fyrirhugaðar eru á lögunum.
Í umsögn Sýslumannaráðs kemur fram að ráðið sé sammála því að verkefnið samrýmist vel hlutverki sýslumanna sem séu yfirlögráðendur og hafi eftirlit samkvæmt lögræðislögum, nr. 71/1997, en að það leggi áherslu á að skilgreina þurfi verkefnið betur; til hvers sé ætlast af sýslumönnum þegar samningar við persónulega talsmenn séu staðfestir, hvað eigi að felast í eftirliti með persónulegum talsmönnum og heimildir til að halda uppi slíku eftirliti. Þær breytingar sem lagðar eru til í 3.–5. gr. frumvarpsins miða að því að skýra framangreind atriði. Þá er gert ráð fyrir að nánar verði kveðið á um framkvæmdina í reglugerð.
Aðrar athugasemdir sem fram komu í umsögnum um áformin vörðuðu m.a. heildarendurskoðun laganna með tilliti til áforma um færslu réttindagæslu fyrir fatlað fólk undir sjálfstæða Mannréttindastofnun Íslands og vegna áforma um lögfestingu SRFF, tillögu þess efnis að kveðið verði á um persónulega talsmenn í lögræðislögum í stað sérlaga um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, lagt var til að dómsmálaráðuneytið ráðist í heildarendurskoðun lögræðislaga og einnig komu fram athugasemdir varðandi undirbúning flutnings verkefnis til sýslumanna, þar á meðal varðandi kostnaðarmat og gildistöku.
Frumvarpsdrögin voru til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda frá 8. til 15. mars 2024, sjá mál nr. S-76/2024, og var helstu hagsmunaaðilum gert viðvart þar um. Þrjár umsagnir bárust, frá Persónuvernd, Öryrkjabandalagi Íslands og Landssamtökunum Þroskahjálp og Geðhjálp, en síðastnefndu samtökin skiluðu sameiginlegri umsögn.
Í umsögn Persónuverndar eru gerðar athugasemdir við 5. gr. frumvarpsins þar sem ekki er talið nægilega ljóst hvaða persónuupplýsingum kunni að vera miðlað til sýslumanns eða hvers vegna nauðsynlegt er að vinna með ótilgreindar persónuupplýsingar til þess að tryggja réttarvernd fatlaðs fólks. Leggur stofnunin áherslu á mikilvægi þess að gæta að öryggi persónuupplýsinga þegar einstaklingar hafa ekki sömu forsendur og aðrir til að gæta hagsmuna sinna. Í umsögn ÖBÍ er tekið undir athugasemdir Persónuverndar. Breytingar hafa verið lagðar til á frumvarpinu með það fyrir augum að skýra hvaða upplýsinga heimilt er að afla og frá hverjum.
Í umsögn Þroskahjálpar og Geðhjálpar er því velt upp hvort rétt sé að nota hugtakið „starf“ um hlutverk persónulegs talsmanns í 4. og 5. gr. frumvarpsins, þar sem laun séu ekki greidd fyrir. Á framangreindum ákvæðum hafa verið gerðar þær breytingar annars vegar að tilvísun til brots í starfi var tekin út og hins vegar hefur ákvæðið verið umorðað og er nú vísað til hlutverks í stað starfs.
Samtökin telja mikilvægt að persónulegur talsmaður hafi aðgang að fleiri en einum reikningi, eins og lagt er til að verði heimilað með þessu frumvarpi, sbr. a-lið 6. gr.
Þá bárust ýmsar ábendingar varðandi fyrirkomulag mannréttindastofnunar og verður þeim beint í viðeigandi farveg.
Eins og áður hefur komið fram verða í þessu frumvarpi aðeins lagðar til breytingar á ákvæðum um réttindagæslumenn og persónulega talsmenn. Reynt hefur verið að taka mið af athugasemdum umsagnaraðila varðandi þau atriði. Hvað önnur atriði varðar þá verða þau tekin til skoðunar við frekari endurskoðun laganna, sem eins og áður greinir er áformað að farið verði í á næstu misserum.
6. Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum laganna um réttindagæslumenn og persónulega talsmenn sem hafa það að markmiði að skýra hlutverk þeirra og heimildir ásamt því að kveða með ítarlegri hætti á um samkomulag um persónulega talsmenn og eftirlit með störfum þeirra. Um er að ræða breytingar til skýringa á núgildandi fyrirkomulagi og er ekki gert ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á stöðu kynjanna.
Ekki er gert ráð fyrir fjárhagsáhrifum á ríkissjóð eða sveitarfélög.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 1. mgr. 5. gr. segir að réttindagæslumenn skuli fylgjast með réttindum fatlaðs fólks á sínu svæði, en lagt er til að orðin „á sínu svæði“ falli brott. Er það gert þar sem ráðgert er að réttindagæslumenn flytjist til nýrrar, sjálfstæðrar mannréttindastofnunar, samkvæmt frumvarpi forsætisráðherra um Mannréttindastofnun Íslands, og verði ekki lengur svæðisbundnir. Með því verði réttindagæslumenn ekki bundnir við tiltekið svæði samkvæmt lögum og þeim ljáð meira svigrúm til að sinna málum og skipta þeim með sér eftir því sem hentar hverju sinni. Þrátt fyrir breytinguna munu réttindagæslumenn áfram veita þjónustu um land allt og eftir atvikum vera með fastar starfsstöðvar á landsbyggðinni.
Einnig er lögð til orðalagsbreyting á hlutverki réttindagæslumanna með það fyrir augum að árétta að hlutverk þeirra er að veita fötluðu fólki nauðsynlegan stuðning við gæslu réttinda sinna, í samræmi við ákvæði 3. mgr. 12. gr. SRFF. Hlutverk réttindagæslumanns sé að kanna vilja fatlaðra einstaklinga og veita þeim stuðning við nýtingu löghæfis síns eftir því sem þörf sé á.
Jafnframt er lagt til að orðin „eða einkamál þess“ í lok 1. mgr. 5. gr. falli brott. Er það í samræmi við tillögu í e-lið 2. gr. frumvarpsins um að skýrt sé að réttindagæslumenn taki ekki til meðferðar ágreining á milli einstaklinga, heldur sé hlutverk þeirra að veita fötluðu fólki stuðning við réttindagæslu gagnvart opinberum þjónustuaðilum, öðrum stjórnvöldum eða einkaaðilum.
Um 2. gr.
Í b-, c- og d-lið eru lagðar til orðalagsbreytingar um verkefni réttindagæslumanna. Lagt er til að kveðið verði á um að réttindagæslumaður leiðbeini hinum fatlaða einstaklingi og veiti honum nauðsynlegan stuðning og aðstoð eftir þörfum. Hlutverk réttindagæslunnar er að veita fötluðu fólki sem til hennar leitar viðeigandi stuðning við að gæta réttinda sinna eftir því sem þörf er á hverju sinni og valdefla það þannig svo það geti beitt löghæfi sínu, eftir atvikum með minni stuðningi í framtíðinni, í samræmi við 3. mgr. 12. gr. SRFF og almennar athugasemdir nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks nr. 1, frá 2014. Með breytingunni er áhersla lögð á að fyrsta skref réttindagæslunnar við að veita einstaklingi stuðning sé að veita viðkomandi leiðbeiningar. Reynist þörf á frekari stuðningi veitir réttindagæslan hann og aðstoðar hinn fatlaða einstakling eftir því sem þörf er á. Það skal áréttað að stuðningur réttindagæslunnar kemur ekki í staðinn fyrir skyldur annarra aðila, svo sem félagsþjónustu sveitarfélaga.
Þá ber að hafa í huga að skv. 3. mgr. 5. gr. SRFF ber aðildarríkjum, í því skyni að efla jafnrétti og uppræta mismunun, að gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að fötluðu fólki standi viðeigandi aðlögun til boða. Í 2. gr. samningsins er viðeigandi aðlögun skilgreind sem „nauðsynlegar og viðeigandi breytingar og lagfæringar, sem eru ekki umfram það sem eðlilegt má teljast eða of íþyngjandi, þar sem þeirra er þörf í sérstöku tilviki, til þess að tryggt sé að fatlað fólk fái notið eða geti nýtt sér, til jafns við aðra, öll mannréttindi og grundvallarfrelsi“. Í fyrsta almenna áliti nefndarinnar er það áréttað að réttur til viðeigandi aðlögunar við beitingu löghæfis sé aðskilinn og komi til viðbótar réttinum til að njóta stuðnings við beitingu löghæfis. Sem dæmi um slíkar breytingar og lagfæringar má nefna að aðgengi að byggingum og upplýsingum sé tryggt, og að einstaklingsmiðuð aðstoð sé veitt.
Í e-lið er lagt til að við ákvæðið verði bætt tveimur nýjum málsgreinum. Annars vegar um að réttindagæslan taki ekki til meðferðar ágreining á milli einstaklinga, svo sem í deilum hins fatlaða einstaklings og fjölskyldumeðlima, og hins vegar um að réttindagæslan endurskoði ekki ákvarðanir stjórnvalda í einstökum málum. Er það gert til áréttingar á því að hlutverk réttindagæslunnar er að veita fötluðu fólki viðeigandi stuðning við gæslu réttinda sinna gagnvart stjórnvöldum og einkaaðilum. Réttindagæslan er ekki úrskurðaraðili en getur veitt stuðning við að leita réttar síns hjá þeim aðilum, svo sem við kæru til úrskurðaraðila eða annað álíka.
Um 3. gr.
Um a-lið: Lagt til að breyta uppsetningu 1. mgr. 7. gr. til einföldunar og skýringar á henni. Í ákvæðinu er lagt til að fyrst verði kveðið á um rétt til persónulegs talsmanns, svo um val á persónulegum talsmanni, þá um samkomulag um aðstoðina og að lokum um staðfestingu sýslumanns á samkomulaginu.
Í stað þess að samráð sé haft við nánustu ættingja eða aðstandendur er lagt til að samráð verði haft við nánustu aðstandendur, svo sem ættingja, vini eða þjónustuveitendur. Með því er vilji til að útvíkka við hverja samráð sé haft og áhersla lögð á að samráðið sé við þá sem nánir eru hinum fatlaða einstaklingi og til þess fallnir að vita hver viðkomandi vill að verði persónulegur talsmaður sinn, hvort sem um ættingja er að ræða eða aðra, svo sem vini eða þjónustuveitendur. Þjónustuveitendur, geta t.d. verið starfsfólk sem þjónustar einstakling dagsdaglega og þekkir vilja viðkomandi, tjáskiptaleiðir, o.s.frv. ásamt því að vera hlutlaus aðili hvað val á persónulegum talsmanni varðar.
Þá er lagt til að í stað þess að samráð sé haft við framangreinda aðila ef hinn fatlaði einstaklingur „getur ekki tjáð vilja sinn í þeim efnum“ sé það gert ef vafi leikur á vilja hans. Tilgangur þess er að útvíkka heimild til samráðs við nána aðila til að ná einnig til þess t.d. ef grunur leikur á um að hinn fatlaði einstaklingur verði fyrir ótilhlýðilegum áhrifum. Er því um verndarráðstöfun að ræða í samræmi við 4. mgr. 12. gr. SRFF, en megintilgangur þeirra er að tryggja að virðing sé borin fyrir réttindum, vilja og óskum hins fatlaða einstaklings.
Lagt er til að í stað þess að aðeins sé kveðið á um að hinn fatlaði einstaklingur og persónulegur talsmaður undirriti samkomulag um aðstoðina sé einnig kveðið á um að í samkomulaginu sé mælt fyrir um hlutverk og heimildir talsmanns skv. 1. mgr. 9. gr. Þannig verði skýrt hvað felist í stuðningi persónulegs talsmanns við hinn fatlaða einstakling og hvaða heimildir hann hafi við að veita hann. Þá er lagt til að áréttað verði að samkomulagið megi ekki fara gegn lögum og/eða góðu siðferði.
Einnig er lagt til að réttindagæslumaður staðfesti vilja hins fatlaða einstaklings með undirritun á samkomulagið geti hinn fatlaði einstaklingur ekki undirritað samkomulagið, í stað þess að kveðið sé á um heimild til að víkja frá skilyrði um undirritun í þeim aðstæðum og að samkomulagið sé gert að réttindagæslumanni viðstöddum. Er talið að með því verði fyrirkomulagið og aðkoma réttindagæslumanns að samkomulaginu skýrara en samkvæmt gildandi lögum og framkvæmd.
Þá er lagt til að samkomulagið verði borið undir sýslumann til staðfestingar á vali á talsmanni og efni samkomulagsins og að sýslumaður varðveiti samkomulagið. Gert er ráð fyrir að sýslumaður staðfesti að persónulegur talsmaður uppfylli þau skilyrði sem kveðið er á um í 2. mgr., og að samkomulagið sé í samræmi við lög og gott siðferði.
Um b-, c- og d-lið: Lagðar eru til breytingar á 2. mgr. 7. gr. Í b-lið er lagt til að kveða á um frekari skilyrði sem einstaklingar þurfa að uppfylla til að verða persónulegir talsmenn. Lagt er til að persónulegur talsmaður þurfi að vera lögráða og ef samkomulag varðar ráðstöfun fjármuna skuli hann einnig vera fjárráða. Einnig er lagt til að ef viðkomandi hefur hlotið refsidóm fyrir brot á ákvæðum hegningarlaga um kynferðisbrot, auðgunarbrot, manndráp eða stórfellda líkamsárás, skuli sýslumaður meta hvort hann sé hæfur til að verða persónulegur talsmaður. Lagt er til að sýslumaður meti hvort refsidómur einstaklings hafi áhrif á hæfi hans til að verða persónulegur talsmaður tiltekins einstaklings en að ekki sé girt fyrir að viðkomandi verði persónulegur talsmaður þrátt fyrir slíkan refsidóm. Markmið breytingarinnar er að koma í veg fyrir misnotkun á hinum fatlaða einstaklingi, sbr. 4. mgr. 12. gr. SRFF, án þess þó að takmarka um of rétt fatlaðs einstaklings til að velja sér talsmann sem hann treystir og vill að sinni því hlutverki. Tilgangur persónulegra talsmanna er að styðja fatlaðan einstakling við að nýta löghæfi sitt og verður að virða einstaklingsbundið sjálfræði og hæfi hins fatlaða einstaklings til að taka ákvarðanir, einnig hvað varðar val á persónulegum talsmanni. Af því leiðir að gæta verður að því að framangreint skilyrði komi aðeins í veg fyrir að einstaklingur verði persónulegur talsmaður ef sýnt er að refsidómur sem hann hefur hlotið hafi þýðingu í þeim aðstæðum sem um ræðir. Gæti það t.d. komið til skoðunar ef hann hefur hlotið refsidóm fyrir auðgunarbrot og samkomulag um aðstoð persónulegs talsmanns varðar ráðstöfun fjármuna.
Í c-lið er lagt til að kveðið verði á um heimild til að endurgreiða útlagðan kostnað persónulegra talsmanna, í stað þess að um skyldu sé að ræða. Þá er í d-lið lagt til að útlagður kostnaður verði að meginstefnu endurgreiddur af hinum fatlaða einstaklingi, en sýslumaður hafi heimild til að ákveða annað ef sérstakar ástæður mæla með því. Eru þessar tillögur um breytingu á endurgreiðslu kostnaðar persónulegra talsmanna lagðar til í því skyni að samræma við endurgreiðslu kostnaðar lögráðamanna og skýra núverandi umgjörð. Gert er ráð fyrir að kveðið verði á um nánari útfærslu á endurgreiðslu kostnaðar í reglugerð, svo sem viðmið um hvað fáist endurgreitt. Þá er gert ráð fyrir að endurgreiðslur fari í gegnum sýslumann, hvort sem þær séu greiddar af hinum fatlaða einstaklingi eða sýslumanni.
Um e-lið: Lagt er til að í lok 3. mgr. ákvæðisins sé kveðið á um allar ráðstafanir persónulegs talsmanns skuli gerðar í samræmi við vilja og óskir hins fatlaða einstaklings, í stað þess að þær skuli gerðar með hagsmuni hans að leiðarljósi. Er það gert til að gæta samræmis við 12. gr. SRFF, en í fyrstu almennu athugasemd nefndar Sameinuðu þjóðanna um samninginn er áhersla lögð á að besta túlkun á vilja og óskum skuli koma í stað ákvörðunar um það sem sé viðkomandi fyrir bestu.
Um 4. gr.
Þá er lagt til að ítarlegar verði kveðið á um brottfall samkomulags á milli fatlaðs einstaklings og persónulegs talsmanns í 2. mgr. 8. gr., þ.e. lagt er til að sýslumaður geti fellt samkomulag úr gildi ef ósk þess efnis kemur fram frá öðrum hvorum eða báðum aðilum þess, frá réttindagæslumanni eða eftir atvikum lögráðamanni. Þá geti sýslumaður fellt samkomulag úr gildi telji hann persónulegan talsmann ekki gegna skyldum sínum gagnvart hinum fatlaða einstaklingi eða hann uppfyllir ekki lengur skilyrði til að verða persónulegur talsmaður sem lagt er til að kveðið verði á um í 2. mgr. 7. gr. laganna, sbr. 3. gr. frumvarps þessa.
Nauðsynlegt er að hægt sé að fella samning úr gildi ef í ljós kemur að persónulegur talsmaður sinni hlutverki sínu ekki sem skyldi, svo sem ef hann starfar ekki í samræmi við vilja og óskir þess sem hann aðstoðar, sem er grundvallarskylda persónulegs talsmanns. Um er að ræða úrræði sem heimilt er að beita ef vankantar koma í ljós, en nauðsynlegt þykir að kveða á um slíkt til að sú vernd sem skilyrði og eftirlit sem lögin kveða á um hafi þýðingu.
Um 5. gr.
Í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að persónulegur talsmaður skuli árlega gefa sýslumanni skýrslu um framkvæmd samkomulags um aðstoð við hinn fatlaða einstakling. Í skýrslunni skal gera grein fyrir þeirri aðstoð sem persónulegur talsmaður hefur veitt hinum fatlaða einstaklingi og skal sérstaklega gerð grein fyrir aðstoð við ráðstöfun fjármuna ef samkomulag nær til þess.
Í 2. mgr. er kveðið á um heimild sýslumanns til að krefja persónulegan talsmann um frekari skýringar og/eða gögn vegna eftirlits með framkvæmd samkomulagsins ásamt heimild til að kalla eftir upplýsingum og gögnum sem varða framkvæmd samkomulags skv. 1. mgr. 7. gr. og 9. gr. frá öðrum en persónulegum talsmanni, þ.e. annars vegar hinum fatlaða einstaklingi og hins vegar þjónustuveitendum sem hafa með þjónustu við viðkomandi að gera, svo sem starfsfólk félagsþjónustu sveitarfélaga, réttindagæslumenn fatlaðs fólks og fjármálafyrirtækjum ef samkomulag tekur til ráðstöfunar fjármuna. Til að sýslumaður geti staðreynt gögn og upplýsingar frá persónulegum talsmanni er talið nauðsynlegt að hann hafi heimild til að kalla eftir þeim frá framangreindum aðilum. Með því geti sýslumaður staðreynt að persónulegur talsmaður virði vilja og óskir hins fatlaða einstaklings sem hann aðstoðar. Áréttað skal að upplýsingaöflun sýslumanns vegna eftirlitshlutverks hans þarf að vera nauðsynleg til að hann geti sinnt því hlutverki. Tilgangurinn með vinnslu persónuupplýsinga sem kveðið er á í ákvæðinu er að sýslumaður geti sinnt eftirlitshlutverki sínu, þ.e. að hann geti haft eftirlit með því að framkvæmd persónulegs talsmanns sé í samræmi við samkomulag um aðstoðina.
Í 3. mgr. er kveðið á um að persónulegur talsmaður skuli gera sýslumanni grein fyrir aðstoð sinni við hinn fatlaða einstakling hvenær sem hann krefst þess. Er það lagt til í því skyni að sýslumaður geti sinnt eftirliti með störfum persónulegs talsmanns utan reglubundins eftirlits, svo sem ef hann fær upplýsingar, kvörtun eða annað sem gefur tilefni til að kanna framkvæmd samkomulagsins.
Þá er lagt til að kveðið verði á um í 4. mgr. ákvæðisins að persónulegur talsmaður geri grein fyrir framkvæmd samkomulagsins þegar hann lætur af hlutverki sínu sem persónulegur talsmaður.
Að lokum er í 5. mgr. kveðið á um að ráðherra setji nánari reglur um skýrslugjöf samkvæmt ákvæðinu.
Um 6. gr.
Í 2. mgr. 9. gr. laganna er kveðið á um reglugerðarheimild til handa ráðherra til að kveða nánar á um persónulega talsmenn. Með b-lið 6. gr. frumvarpsins er lagt til að nánar sé tilgreint hvað kveðið skuli á um í reglugerð, þ.e. um skrá sem sýslumanni ber að halda um persónulega talsmenn, um framkvæmd sýslumanns við staðfestingu samkomulags og eftirlit með samkomulaginu. Þá er lagt til að ráðherra sé í reglugerð heimilt, að höfðu samráði við þann ráðherra sem fer með málefni sýslumanna, að ákveða að þau verkefni sem sýslumönnum eru falin verði á hendi eins sýslumanns. Mikilvægt er að tryggja ráðherra heimild til að mæla fyrir um nánari verkaskiptingu milli sýslumanna til að tryggja samræmda og skilvirka framkvæmd verkefna sem tengjast persónulegum talsmönnum. Þykir slíkt fyrirkomulag jafnframt samræmast áherslum dómsmálaráðherra í málefnum sýslumanna, sem birtist meðal annars í skýrslu sem ráðuneytið gaf út í mars 2021, undir heitinu „Sýslumenn: Framtíðarsýn; umbætur á þjónustu og rekstri“ og hefur að geyma stefnu um bætta þjónustu sýslumanna við almenning.
Um 7. gr.
